關(guān)于湘潭市生活垃圾強(qiáng)制分類管理辦法立法調(diào)研情況報(bào)告
根據(jù)市人大常委會2018年度工作要點(diǎn)及立法計(jì)劃的安排，8月16日，市人大常委會陽建民副主任帶隊(duì)到市城管局開展我市生活垃圾強(qiáng)制分類管理辦法的立法調(diào)研。市人大法制委、城環(huán)委、市政府法制辦的有關(guān)負(fù)責(zé)人參加了會議。現(xiàn)將有關(guān)調(diào)研情況報(bào)告如下：
一、我市垃圾分類現(xiàn)狀及問題
（一）我市垃圾分類工作基本情況
1.統(tǒng)籌推進(jìn)，初步建立垃圾分類相關(guān)制度。一是積極組織我市主城區(qū)（園區(qū)、示范區(qū)）垃圾分類工作人員學(xué)習(xí)《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》(國辦發(fā)〔2017〕26號)、《關(guān)于推進(jìn)城鎮(zhèn)生活垃圾資源化利用的意見》(湘政發(fā)〔2014〕26號)及《湖南省城鄉(xiāng)生活垃圾分類指南（試行）》（湘建城〔2016〕235號)等文件，深入領(lǐng)會文件精神，統(tǒng)一思想認(rèn)識，把握分類標(biāo)準(zhǔn)，為下一步工作的開展打好基礎(chǔ)。二是籌劃垃圾分類工作五年規(guī)劃立項(xiàng)。為深入、有效推進(jìn)我市城區(qū)生活垃圾分類處置工作，市城管局已啟動《湘潭市垃圾分類設(shè)施設(shè)置專項(xiàng)規(guī)劃（2018-2020）》的編制工作，即將進(jìn)入初審階段。
2.創(chuàng)新方法，模式多樣促分類。按照“政府主導(dǎo)、部門監(jiān)管、區(qū)域運(yùn)作、市民參與”的垃圾分類工作機(jī)制，創(chuàng)新工作方式，主動作為，積極開展垃圾分類工作。一是通過政府采購平臺引進(jìn)湘潭市綠動資源回收有限公司和啟迪桑德資源回收有限公司開展“互聯(lián)網(wǎng)+垃圾分類”工作。二是探索多種分類模式。一種是定點(diǎn)單項(xiàng)垃圾分類模式，主要是綠動資源回收有限公司采用對參與垃圾分類投放的用戶采取微信注冊后成為會員，領(lǐng)取二維碼貼紙，投放垃圾后產(chǎn)生積分，憑積分領(lǐng)取相應(yīng)的禮品。同時(shí)他們將產(chǎn)品線拓展到舊衣物、舊家電、舊手機(jī)等，并采用現(xiàn)金支付，該模式以小區(qū)為單位進(jìn)行定時(shí)回收；另一種是上門與定點(diǎn)相結(jié)合回收模式。啟迪桑德以“生活垃圾分類回收與再生資源利用”為宗旨，在經(jīng)開區(qū)轄區(qū)范圍內(nèi)，圍繞生活垃圾分類與再生資源回收的“兩網(wǎng)融合”目標(biāo)，推動區(qū)級政府主管部門管理模式創(chuàng)新及建立合理的利益分配機(jī)制，促進(jìn)垃圾減量及再生資源資源化利用。
3.責(zé)任落實(shí)，建立考核督查機(jī)制。按照《湘潭市城區(qū)2016年生活垃圾分類工作考核暫行辦法》，市環(huán)衛(wèi)處組織對城區(qū)（園區(qū)、示范區(qū)）垃圾分類試點(diǎn)單位進(jìn)行不定期抽查，每月集中綜合考評。創(chuàng)新了垃圾分類工作方法，通過政府采購平臺引進(jìn)湘潭市綠動資源回收有限公司開展“互聯(lián)網(wǎng)+垃圾分類”工作，以18元/戶注冊經(jīng)費(fèi)簽訂運(yùn)營合同；加大了垃圾分類教育、培訓(xùn)宣傳工作力度。市城管局及各相關(guān)責(zé)任單位以年度工作任務(wù)為目標(biāo)，克服了資金短缺，尚無現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)等不足，截至目前，我市垃圾分類小區(qū)共計(jì)53個(gè)，其中雨湖區(qū)16個(gè)試點(diǎn)小區(qū)、2所試點(diǎn)學(xué)校；岳塘區(qū)21個(gè)試點(diǎn)小區(qū)、3所中小學(xué)，高新區(qū)2個(gè)試點(diǎn)小區(qū)，經(jīng)開區(qū)8個(gè)居民社區(qū)，昭山1個(gè)居民小區(qū)。全市共計(jì)注冊14000余戶，實(shí)際住戶注冊率達(dá)50.6%。試點(diǎn)小區(qū)居民垃圾分類知曉率、支持率分別達(dá)80.2%和70.5%，分類正確率35.5%。年共計(jì)回收資源型廢棄物約600余噸。
（二）目前工作中存在的困難及問題
1.垃圾運(yùn)輸及末端處理設(shè)施設(shè)備建設(shè)滯后。我市目前垃圾分類試點(diǎn)工作正在逐步推行，實(shí)行三分法（可回收、不可回收、有毒有害），由服務(wù)商運(yùn)行，但分類處置末端沒有建設(shè)，推廣非常艱難。同時(shí)，餐廚垃圾、有毒有害廢棄物處置場也未建設(shè)，這種垃圾末端處置設(shè)施建設(shè)滯后的現(xiàn)狀，制約了我市垃圾分類的進(jìn)一步擴(kuò)大和推廣。
2.垃圾分類工作經(jīng)費(fèi)短缺。中央、省直部門關(guān)于“生活垃圾分類管理”文件中規(guī)定，垃圾分類工作由政府主導(dǎo)，財(cái)政部門應(yīng)安排足額的資金支撐垃圾分類全過程，垃圾分類經(jīng)費(fèi)應(yīng)包括：分類投放、分類收集、分類運(yùn)輸、分類處置設(shè)施設(shè)備的購置建設(shè)和必要的宣傳、人員培訓(xùn)等工作經(jīng)費(fèi)。2016年至2017年市財(cái)政撥付垃圾分類工作經(jīng)費(fèi)分別為75萬元、100萬元，2018年暫沒有預(yù)算安排。目前，由于工作經(jīng)費(fèi)的制約，城管局牽頭組織的垃圾分類試點(diǎn)工作只能在原有的基礎(chǔ)上規(guī)范，沒有進(jìn)一步推廣，垃圾分類停留在部分小區(qū)試行。如果要在全市范圍內(nèi)推廣，需要足額的資金支撐才能保障工作的正常開展。
3.居民垃圾分類意識還比較淡薄。實(shí)行垃圾分類制度是必須改變市民長年的生活習(xí)慣，其工作難度之大，工作任務(wù)之艱巨顯而易見。試點(diǎn)小區(qū)內(nèi)雖然街道、社區(qū)、物業(yè)、樓棟長等做了大量工作，但仍有一批不自覺實(shí)行垃圾分類或隨意投放的人員，在目前法規(guī)不太完善的現(xiàn)狀下，管理部門束手無策。
4.垃圾分類相關(guān)政策法規(guī)匱乏。我市垃圾分類試行目前采取“互聯(lián)網(wǎng)+垃圾分類”回收模式，由中標(biāo)企業(yè)運(yùn)營。理論上講可實(shí)現(xiàn)“線上報(bào)廢，線下交投”，但由于可回收物價(jià)值低廉，再生物資利用和有效處理的系統(tǒng)缺失，垃圾分類過程復(fù)雜，沒有系統(tǒng)、具體、可操作性的措施和制度設(shè)計(jì)，制約著此項(xiàng)工作的開展。
二、立法的必要性和可行性
（一）必要性
隨著人們生活水平的提高，城市垃圾也越來越多，城市垃圾已經(jīng)成為全國大中城市一個(gè)重要的污染來源，垃圾分類已經(jīng)刻不容緩。2015年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革方案》，將制定垃圾分類制度列為一項(xiàng)重要改革任務(wù)。2016年12月，習(xí)近平總書記主持召開的中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會議提出“要加快建立分類投放、分類收集、分類運(yùn)輸、分類處理的垃圾處理系統(tǒng)，形成以法治為基礎(chǔ)、政府推動、全民參與、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、因地制宜的垃圾分類制度，努力提高垃圾分類制度覆蓋范圍”。2017年3月，發(fā)改委、住建部下發(fā)《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》，按照住建部的要求，到2020年，各城市全面推行垃圾分類制度，基本建立相應(yīng)的法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，公共機(jī)構(gòu)普遍實(shí)行垃圾分類，先行先試的46個(gè)城市基本建成垃圾分類處理系統(tǒng)。我省也陸續(xù)頒布了一些與垃圾分類相關(guān)的文件。例如《湖南省人民政府關(guān)于推進(jìn)城鎮(zhèn)生活垃圾資源化的意見》（2014年）《湖南省城鄉(xiāng)生活垃圾分類指南（試行）》（湘建城〔2016〕235號)《關(guān)于推進(jìn)城鎮(zhèn)生活垃圾資源化利用的意見》。這些文件頒布與工作部署，細(xì)化了垃圾分類的具體規(guī)定，對制定垃圾分類的詳細(xì)標(biāo)準(zhǔn)、明確相關(guān)管理責(zé)任等方面起到了一定的積極作用。
對生活垃圾進(jìn)行科學(xué)分類，將大幅降低垃圾填埋量，延長填埋場的使用年限，節(jié)省土地資源。可再生利用資源不必進(jìn)入填埋場，不僅可減輕對環(huán)境影響，減少混合垃圾帶來的二次污染，還有利于提高堆肥的質(zhì)量和效率，帶來潛在經(jīng)濟(jì)收益。同時(shí)，對垃圾分類處理進(jìn)行專門立法，引導(dǎo)和推動生活垃圾的減量化、資源化和無害化，這也是我市發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重中之重，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
（二）可行性
早在20世紀(jì)90年代，我國就頒布了固體廢物污染環(huán)境防治法和《城市生活垃圾管理辦法》等與垃圾分類回收有關(guān)的法律法規(guī)，但是這些立法普遍存在過于原則性和缺乏可操作性的問題，由于缺乏全國性的實(shí)施細(xì)則和配套法規(guī)，這在一定程度上影響地方立法中垃圾分類的嚴(yán)肅性、穩(wěn)定性和強(qiáng)制性。這就給法律法規(guī)的真正落實(shí)帶來很大難度，執(zhí)行力度大大減弱。同時(shí)，已出臺垃圾分類處理法規(guī)的杭州、廣州多地立法機(jī)關(guān)也反映，在生活垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)、生活垃圾管理責(zé)任主體和罰則確定等法規(guī)執(zhí)行中，還面臨不少難點(diǎn)、痛點(diǎn)。我市在垃圾分類工作推廣方面雖然取得了一定成效，積累了一定經(jīng)驗(yàn)，但鑒于我市目前垃圾分類工作中存在的主要問題及相關(guān)立法難點(diǎn)，該立法計(jì)劃項(xiàng)目條件還不夠成熟，建議先由市人民政府進(jìn)行政策規(guī)范，待立法條件成熟后，再適時(shí)啟動地方立法工作。
三、對我市生活垃圾分類管理工作的建議
（一）制度先行，優(yōu)化管理
第一，加快建立和完善生活垃圾分類制度。我市生活垃圾分類制度要以法治為基礎(chǔ)，突出政府推動，鼓勵全民參與，因地制宜，出臺鼓勵公眾參與和生活垃圾分類的措施。
第二，落實(shí)責(zé)任。明確生活垃圾分類的管理機(jī)構(gòu)，尤其是牽頭職能管理部門；界定住建、城管、環(huán)保、商務(wù)等部門在分類投放、收集、運(yùn)輸、處理以及資源利用環(huán)節(jié)的管理職責(zé)，杜絕管理越位和缺位，減少推諉扯皮造成的效率損失，確認(rèn)生活垃圾生產(chǎn)者的污染治理責(zé)任。
第三，探索生活垃圾分類管理的經(jīng)濟(jì)手段。在垃圾處理設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域引入ppp公私合營模式，增加供給，解決處理設(shè)施不足問題；可探索采用生活垃圾階梯收費(fèi)制度，對于超量投放主體加收垃圾處理費(fèi)，增加處理設(shè)施運(yùn)營收入；對于違反生活垃圾強(qiáng)制分類的主體，依法按章征收高額罰金。
第四，精細(xì)化管理。在生活垃圾分類管理上實(shí)行“網(wǎng)格化”管理，合理規(guī)劃、安排每一個(gè)網(wǎng)格生活垃圾收集裝置的種類、布點(diǎn)、數(shù)量。
（二）強(qiáng)化分類、系統(tǒng)處理
第一，嚴(yán)格按照《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》要求，制定生活垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)，分類類別和品種定義清楚，做到標(biāo)識明確，投放定時(shí)、定點(diǎn)、定戶。
第二，建立生活垃圾分類處理系統(tǒng)，在投放、收集、運(yùn)輸、處理四個(gè)環(huán)節(jié)全面實(shí)施分類，落實(shí)源頭、中間過程、末端全過程分類處理。
第三，生活垃圾分類處理系統(tǒng)建設(shè)要軟件、硬件并舉。安裝分類生活垃圾收集裝置，特別是能夠幫助識別分類是否正確以及投放主體和投放量的智能垃圾桶，使用分類垃圾運(yùn)輸車輛。培養(yǎng)專業(yè)的收集分類人員也是軟件極為重要的工作。在每一個(gè)站點(diǎn)對回收人員進(jìn)行專業(yè)化的培訓(xùn)，做好“二次”分類識別工作，把好“回收—處理”的第一環(huán)節(jié)。
（三）循序漸進(jìn)，有序推進(jìn)
第一，研究確定強(qiáng)制生活垃圾分類的主體和空間范圍。建議將主體按照國家要求確定為公共機(jī)構(gòu)，包括黨政機(jī)關(guān)，學(xué)校、科研廣播電視等事業(yè)單位，協(xié)會、學(xué)會、聯(lián)合會等社團(tuán)組織，車站、機(jī)場、碼頭、體育場館、演出場館等公共場所管理單位；以及相關(guān)企業(yè)，包括賓館、飯店、購物中心、超市、專業(yè)市場、農(nóng)貿(mào)市場、農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場、商鋪、商用寫字樓等。
第二，在現(xiàn)有的強(qiáng)制分類空間范圍以外的區(qū)域，選擇新建居民小區(qū)和大企業(yè)的家屬院，在提供一定的經(jīng)濟(jì)激勵的基礎(chǔ)上，作為強(qiáng)制分類試點(diǎn)，將成功經(jīng)驗(yàn)在其他區(qū)域空間推廣。
第三，有序推進(jìn)需要將生活垃圾分類從源頭治理再向綜合治理的轉(zhuǎn)變。以市場為導(dǎo)向，將源頭、中間、末端三個(gè)部分整合成一個(gè)完整的產(chǎn)業(yè)鏈條，讓優(yōu)質(zhì)的企業(yè)進(jìn)入，更多的承擔(dān)引導(dǎo)和監(jiān)督人的作用，積極探索產(chǎn)業(yè)化方式。
（四）公眾參與，經(jīng)濟(jì)激勵
第一，用經(jīng)濟(jì)激勵手段引導(dǎo)公眾參與。調(diào)動公眾參與的積極性，是治理城市生活垃圾的關(guān)鍵一環(huán)。居民對參與往往沒有很高的積極性，除了環(huán)保意識不強(qiáng)，素質(zhì)有待提高以外，缺乏可行的有效激勵手段是重要影響因素。
第二，在日常生產(chǎn)、生活中引導(dǎo)公眾參與。易腐垃圾最主要的構(gòu)成部分是廚余垃圾，其源頭是食材的邊角廢料和剩飯剩菜。有效解決方法應(yīng)該是源頭治理實(shí)現(xiàn)減量化，比如凈菜進(jìn)城，發(fā)達(dá)國家銷售終端凈菜占比在90%左右，建議政府逐漸通過補(bǔ)貼方式降低凈菜成本，引導(dǎo)公眾消費(fèi)凈菜，從源頭減少廚余垃圾。
（五）教育引導(dǎo)，提高素養(yǎng)
第一，面向所有市民普及垃圾分類、人人有責(zé)的環(huán)保理念。引導(dǎo)公眾從點(diǎn)滴做起，學(xué)習(xí)、掌握生活垃圾分類的標(biāo)準(zhǔn)、投放要求，有條件可定點(diǎn)開展垃圾分類收集專業(yè)知識和技能培訓(xùn)工作。
第二，學(xué)校是開展資源環(huán)境教育、推廣生活垃圾分類的核心區(qū)域。認(rèn)真學(xué)習(xí)《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》等相關(guān)法律法規(guī)，定期組織學(xué)生開展環(huán)保實(shí)踐活動，多方位提升學(xué)生環(huán)保素養(yǎng)，養(yǎng)成良好的垃圾分類習(xí)慣。
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